有關(guān)3C認(rèn)證“精細(xì)化執(zhí)法”的思考
發(fā)布日期：2013-10-29
強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證（簡稱“3C認(rèn)證”）制度，是依靠于國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)規(guī)范（包括強(qiáng)制性要求、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序等）建立的一種產(chǎn)品合格評定制度。3C認(rèn)證執(zhí)法具有一定的技術(shù)性、綜合性和政策性。要有效、準(zhǔn)確地履行好3C認(rèn)證監(jiān)管職責(zé)，需要堅持做到“精細(xì)化執(zhí)法”，抓住關(guān)鍵點，控制風(fēng)險點，多方面把握執(zhí)法的依據(jù)和要求，體現(xiàn)執(zhí)法的科學(xué)性及合法性。
3C認(rèn)證執(zhí)法的特點分析
本文所述3C認(rèn)證執(zhí)法是指各級質(zhì)監(jiān)部門按照法定職責(zé)，依法實施所轄區(qū)域內(nèi)3C認(rèn)證活動的執(zhí)法查處。3C認(rèn)證執(zhí)法具有一定的技術(shù)性、綜合性和政策性?！凹夹g(shù)性”主要是指3C認(rèn)證執(zhí)法與其他執(zhí)法行為相比，需要判斷所查產(chǎn)品是否為強(qiáng)制性認(rèn)證目錄內(nèi)產(chǎn)品，需要核查產(chǎn)品的一致性等，這些離不開技術(shù)的支撐?！熬C合性”要求執(zhí)法人員具有綜合分析的能力，不僅要查“表面”，如核查產(chǎn)品基本信息與認(rèn)證證書的一致性，判斷認(rèn)證證書、標(biāo)志的真?zhèn)魏陀行缘龋疫€要查“內(nèi)在”，如對產(chǎn)品是否符合標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性要求、是否符合認(rèn)證實施規(guī)則要求等進(jìn)行綜合研判?！罢咝浴敝饕菄艺J(rèn)監(jiān)委對3C認(rèn)證有關(guān)具體問題有諸多回復(fù)，提出了一些政策要求也是執(zhí)法的依據(jù)，對于個案的指導(dǎo)意見也指出應(yīng)視具體情況，依法處理。按照《關(guān)于在強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證中嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策的通知》（國認(rèn)證函[2011]119號），執(zhí)法中還必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，充分發(fā)揮3C認(rèn)證制度在落實國家產(chǎn)業(yè)政策的作用。3C認(rèn)證執(zhí)法的這些特點導(dǎo)致執(zhí)法人員要有較強(qiáng)的執(zhí)法經(jīng)驗和較高的執(zhí)法素質(zhì)。
3C認(rèn)證執(zhí)法的“精細(xì)化”
正如上文所述，3C認(rèn)證執(zhí)法的特點決定了執(zhí)法實踐中無論是在取證還是在法律適用上都比較復(fù)雜。筆者認(rèn)為，通過對一些3C認(rèn)證執(zhí)法中容易出現(xiàn)差錯的關(guān)鍵點的分析，找出薄弱環(huán)節(jié)和潛在的風(fēng)險，加強(qiáng)主動防范，可以將執(zhí)法風(fēng)險控制到最低，即采取“精細(xì)化執(zhí)法”，保證執(zhí)法行為合法、合理，符合科學(xué)性的要求。“精細(xì)化執(zhí)法”的概念是重在預(yù)防和控制，查找工作的“風(fēng)險點”，類似“關(guān)鍵控制點”的概念。也就是通過識別可能發(fā)生風(fēng)險的環(huán)節(jié)并采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧﹣矸乐共涣己蠊陌l(fā)生。下面筆者試具體闡述要達(dá)到“精細(xì)化執(zhí)法”，需要在3C認(rèn)證執(zhí)法中注意控制的幾個關(guān)鍵點，并提出預(yù)防并避免的手段。
風(fēng)險點和關(guān)鍵點之一：關(guān)于3C認(rèn)證目錄產(chǎn)品范圍的確定?！稄?qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品目錄描述與界定表》（簡稱《目錄》）對應(yīng)獲證產(chǎn)品的種類作了描述和列舉，可以說是明確了一般的強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品的范圍。然而，由于隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的產(chǎn)品類型層出不窮，特別是組合產(chǎn)品、多功能產(chǎn)品的出現(xiàn)，目錄對產(chǎn)品種類的描述出現(xiàn)了模糊地帶，給執(zhí)法人員帶來了較大的困惑。按照國家認(rèn)監(jiān)委的規(guī)定，一些既定判斷規(guī)律是，組合產(chǎn)品中，整機(jī)與零部件認(rèn)證的問題，如果整機(jī)為目錄內(nèi)產(chǎn)品，對整機(jī)所用的《目錄》內(nèi)的部件可以不單獨申請3C認(rèn)證，但這些部件必須隨整機(jī)檢測。對于單獨銷售的《目錄》內(nèi)的部件，必須獲得認(rèn)證。如部件不屬于3C認(rèn)證目錄內(nèi)產(chǎn)品，鼓勵進(jìn)行自愿性產(chǎn)品認(rèn)證，同時整機(jī)申請時可以免除該部件的檢測。對多功能產(chǎn)品，除要滿足主功能產(chǎn)品的認(rèn)證實施規(guī)則外，還必須滿足其他功能對應(yīng)產(chǎn)品的認(rèn)證實施規(guī)則的要求。多功能產(chǎn)品中，如果一部分功能是目錄內(nèi)產(chǎn)品，其他部分功能為非目錄內(nèi)產(chǎn)品。只要整機(jī)的主功能是目錄內(nèi)產(chǎn)品，則原則上為目錄內(nèi)產(chǎn)品。
但是在執(zhí)法中還會遇到一些產(chǎn)品通過簡單判斷不能明確是否屬于3C認(rèn)證目錄產(chǎn)品范圍的，先查詢3C目錄，按照產(chǎn)品描述來判斷。主要是對照國家認(rèn)監(jiān)委頒布的《目錄》及認(rèn)證實施規(guī)則來判斷。應(yīng)注意實施規(guī)則中具體“適用范圍”以及“檢測標(biāo)準(zhǔn)”等涉及到產(chǎn)品的描述和界定。認(rèn)監(jiān)委的一些公告、各類通知和回函批復(fù)中也涉及了對產(chǎn)品范圍的界定，可以作為判斷的依據(jù)。如果對認(rèn)證范圍界定仍存在疑義，應(yīng)按照《關(guān)于對強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證目錄范圍進(jìn)行確認(rèn)的有關(guān)規(guī)定的通知》（國認(rèn)證函[2004]85號）的規(guī)定，向國家認(rèn)監(jiān)委逐級請示。
風(fēng)險點和關(guān)鍵點之二：關(guān)于3C認(rèn)證監(jiān)督檢查中行政強(qiáng)制措施權(quán)的行使?！稄?qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）第三十八條規(guī)定了地方質(zhì)檢兩局進(jìn)行3C認(rèn)證監(jiān)督檢查時，有權(quán)查封、扣押未經(jīng)認(rèn)證的產(chǎn)品或者不符合認(rèn)證要求的產(chǎn)品。這一條款中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，與《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容是一致的。在此之前，3C認(rèn)證執(zhí)法中，不能采取查封、扣押等行政強(qiáng)制性措施，只是依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，可以采取先行登記保存的措施?？梢哉f，《管理規(guī)定》第三十八條的規(guī)定，為強(qiáng)化行政職權(quán)，提高監(jiān)督檢查的力度，起到了重要的推動作用。但是，值得注意的是，新頒布的《行政強(qiáng)制法》在2012年1月1日實施后，該條款是否可適用存疑。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。因此，地方質(zhì)檢兩局在實施3C認(rèn)證方面的行政強(qiáng)制措施時，在一定條件下可依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，查封、扣押不符合法定要求的產(chǎn)品。同時，依據(jù)《行政處罰法》，在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存。
風(fēng)險點和關(guān)鍵點之三：關(guān)于3C認(rèn)證一致性檢查與執(zhí)法?！豆芾硪?guī)定》中涉及對3C認(rèn)證“一致性”不符合進(jìn)行處罰的情形主要有四種情形，包括了認(rèn)證委托人提供的樣品與實際生產(chǎn)的產(chǎn)品不一致、獲證產(chǎn)品及其銷售包裝上標(biāo)注的認(rèn)證證書所含內(nèi)容與認(rèn)證證書的內(nèi)容不一致、未按照規(guī)定向認(rèn)證機(jī)構(gòu)申請認(rèn)證證書變更，擅自出廠、銷售或者在其他經(jīng)營活動中使用列入目錄產(chǎn)品、未按照規(guī)定向認(rèn)證機(jī)構(gòu)申請認(rèn)證證書擴(kuò)展，擅自出廠、銷售或者在其他經(jīng)營活動中使用列入目錄產(chǎn)品。這四種情形也是3C認(rèn)證執(zhí)法查處的重點，實踐中出現(xiàn)了“混用”、“誤用”的不良情況。
個案中如何準(zhǔn)確確定這四種情形以及這些情形如何與“未經(jīng)認(rèn)證”作出區(qū)分，是需要認(rèn)真把握的?！豆芾硪?guī)定》修訂后，新增加了關(guān)于“證書變更、擴(kuò)展”的規(guī)定，部分“證書變更、擴(kuò)展”行為從原來的“未經(jīng)認(rèn)證擅自出廠、銷售、經(jīng)營活動中使用”的性質(zhì)變化為“未申請認(rèn)證證書變更、擴(kuò)展”。具體哪些情形適用變更、擴(kuò)展的規(guī)定，《管理規(guī)定》有較為明確的規(guī)定。執(zhí)法實務(wù)中應(yīng)注意“同一單元”的概念，不符合條件的變更和擴(kuò)展，應(yīng)屬于“未經(jīng)認(rèn)證”的行為。另外，“認(rèn)證委托人提供的樣品與實際生產(chǎn)的產(chǎn)品不一致”與“實際生產(chǎn)的產(chǎn)品與認(rèn)證委托人提供的樣品不一致”還是有差別的，后者對產(chǎn)品內(nèi)在關(guān)鍵部件的變更或型號的擴(kuò)展涉嫌未及時申請變更、擴(kuò)展認(rèn)證證書，甚至可能屬于“未經(jīng)認(rèn)證”的行為。
在實際案件的辦理取證中，要確定“認(rèn)證一致性”，應(yīng)充分發(fā)揮認(rèn)證機(jī)構(gòu)的作用，《管理規(guī)定》也規(guī)定了，認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對認(rèn)證委托人提供樣品的真實性進(jìn)行審查；在證書變更中，應(yīng)經(jīng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)核實或確認(rèn)；在證書擴(kuò)展中“認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)核查擴(kuò)展產(chǎn)品與原獲證產(chǎn)品的一致性，確認(rèn)原認(rèn)證結(jié)果對擴(kuò)展產(chǎn)品的有效性”，可見認(rèn)證“一致性”的行為同樣應(yīng)是認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)督的范圍。認(rèn)監(jiān)委在有關(guān)文件中也多次強(qiáng)調(diào)要建立認(rèn)證機(jī)構(gòu)協(xié)助配合執(zhí)法技術(shù)保障機(jī)制。認(rèn)證機(jī)構(gòu)有義務(wù)向各級質(zhì)檢部門及時提供認(rèn)證監(jiān)管執(zhí)法工作中所需要的獲證企業(yè)或者獲證產(chǎn)品的相關(guān)認(rèn)證信息和技術(shù)資料，并有義務(wù)應(yīng)質(zhì)檢部門要求而提供必要的技術(shù)支持。新頒布的《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》也規(guī)定了認(rèn)證機(jī)構(gòu)和獲證組織應(yīng)當(dāng)對國家認(rèn)監(jiān)委和地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門實施的監(jiān)督檢查工作予以配合和協(xié)助，對有關(guān)事項的詢問和調(diào)查如實提供相關(guān)材料和信息?？梢哉f，加強(qiáng)與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系是開展3C認(rèn)證一致性檢查與執(zhí)法的重要保障。
風(fēng)險點和關(guān)鍵點之四：關(guān)于3C認(rèn)證法律法規(guī)的準(zhǔn)確適用。3C認(rèn)證執(zhí)法處罰的主要依據(jù)是《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》、《管理規(guī)定》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)志管理辦法》等?！豆芾硪?guī)定》（國家質(zhì)檢總局第117號令）自2009年9月1日施行，對原2001年頒布的《管理規(guī)定》作了眾多修改，通常認(rèn)為新《管理規(guī)定》比原規(guī)定“內(nèi)容更加具體、監(jiān)管更加有力、處罰更加嚴(yán)厲、責(zé)任更加明確”。新《管理規(guī)定》是對國務(wù)院第390號令《認(rèn)證認(rèn)可條例》的落實和細(xì)化，是當(dāng)前3C認(rèn)證執(zhí)法的重要依據(jù)之一，需要進(jìn)一步加深理解。上述法律法規(guī)之間也可能存在適用時的交叉，如何正確適用法律法規(guī)應(yīng)引起更多重視。
例如：企業(yè)“錯誤標(biāo)注廠名”的情形，按個案可能承擔(dān)的是三種不同的法律后果。一是承擔(dān)偽造或者冒用他人廠名、廠址的法律后果，依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條處理；二是承擔(dān)違反一致性要求的法律后果，依據(jù)《管理規(guī)定》第五十五條規(guī)定，獲證產(chǎn)品及其銷售包裝上標(biāo)注的認(rèn)證證書所含內(nèi)容與認(rèn)證證書內(nèi)容不一致的，由地方質(zhì)檢兩局責(zé)令其限期改正，逾期未改正的，處2萬元以下罰款；三是承擔(dān)未經(jīng)認(rèn)證，擅自出廠、銷售、進(jìn)口或者在其他經(jīng)營活動中使用的法律后果，比如在委托生產(chǎn)的情形下，未取得包含委托方、被委托方的認(rèn)證證書的情況下，擅自生產(chǎn)、加貼有委托方廠名的產(chǎn)品。
又比如：關(guān)于企業(yè)“偽造認(rèn)證證書”，《認(rèn)證證書和認(rèn)證標(biāo)志管理辦法》以及《管理規(guī)定》都作出了禁止性規(guī)定，從處罰幅度來看，都是“責(zé)令改正，處3萬元罰款?！?按照法律適用的原則，“特別法優(yōu)于一般法”，《強(qiáng)制性認(rèn)證管理規(guī)定》應(yīng)優(yōu)先適用。此處，《強(qiáng)制性認(rèn)證管理規(guī)定》與《認(rèn)證認(rèn)可條例》又產(chǎn)生了沖突，《認(rèn)證認(rèn)可條例》第七十一條規(guī)定了，偽造、冒用、買賣認(rèn)證證書的，依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律的規(guī)定查處。那么依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用原則，應(yīng)適用《認(rèn)證認(rèn)可條例》的規(guī)定，也就是依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律的規(guī)定查處。這里的疑惑就在于，《產(chǎn)品質(zhì)量法》對“偽造認(rèn)證證書”，沒有相應(yīng)的直接的處罰條款。因此，筆者認(rèn)為，“偽造認(rèn)證證書”還是要適用《強(qiáng)制性認(rèn)證管理規(guī)定》的處罰規(guī)定。
依法履行工作職責(zé)
3C認(rèn)證執(zhí)法具有豐富的內(nèi)涵，是需要技術(shù)層面、綜合層面和政策層面的全面把握，要預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險，需要控制的關(guān)鍵點可能遠(yuǎn)不只是上文所述的幾個要點。比如3C認(rèn)證執(zhí)法的后續(xù)處理，也是“精細(xì)化執(zhí)法”中應(yīng)注意的風(fēng)險點?！墩J(rèn)證認(rèn)可條例》第六十七條以及《管理規(guī)定》“罰則”中并沒有規(guī)定“沒收違法產(chǎn)品”。這些未經(jīng)認(rèn)證、不符合認(rèn)證要求的產(chǎn)品應(yīng)按照個案不同情形進(jìn)行處置，可以采取通報相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門、責(zé)令企業(yè)整改，甚至要求企業(yè)自行收回等措施?！豆芾硪?guī)定》增加了對生產(chǎn)企業(yè)的主動召回責(zé)任的要求，這是法律明確規(guī)定的消除產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患的措施。按照國家認(rèn)監(jiān)委的相關(guān)要求及依據(jù)《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證證書注銷、暫停、撤銷實施規(guī)則》，對涉及強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品的，認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)助對違法行為進(jìn)行調(diào)查，并按相應(yīng)規(guī)定對相關(guān)認(rèn)證證書采取暫停、撤銷等后續(xù)處理措施。因此，3C認(rèn)證執(zhí)法中應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的信息溝通，及時通報執(zhí)法檢查的信息，包括要求企業(yè)申請認(rèn)證，加大后續(xù)處理的力度，最終形成工作閉環(huán)。
綜上所述，采取“精細(xì)化執(zhí)法”方式，是切實履行部門監(jiān)管職責(zé)的要求。從工作職責(zé)上講，《管理規(guī)定》已經(jīng)明確規(guī)定，地方各級質(zhì)監(jiān)部門和各地出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)按照各自職責(zé)，依法負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)3C認(rèn)證活動的監(jiān)督管理和執(zhí)法查處工作。我們在執(zhí)法實踐中要進(jìn)一步梳理分析，可以采用“精細(xì)化執(zhí)法”方式，事先分析可能存在的辦案難點，及時控制執(zhí)法風(fēng)險，取得相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持，不斷加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，提高3C認(rèn)證執(zhí)法的有效性，切實保障產(chǎn)品質(zhì)量安全。
